杭州地铁坍塌11辆车突陷揭潜规则问责拉锯战 - 北美在线 / North America Online News

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杭州地铁坍塌11辆车突陷揭潜规则问责拉锯战

【北美在线 NAOL.CA/NAOL.US】 2008/11/22 来源:21世纪经济报道

北美在线(NAOL.CA/NAOL.US)：杭州地铁“潜规则”之问

唯一可以确定的是，未来能够记住的将是这样几串数据：

坍塌75米，下陷15米，正在路面行驶的11辆车陷入深坑；死亡9人，尚有12人失踪。

11月21日，杭州市萧山区，地铁工地持续的围观人群已渐散，现场开始回填泥土，一股异样的气氛仍包裹着这个杭州历史上第一条地铁。这是杭州地铁塌陷事故第七天。

七天前那个下午，被认为是梦魇一刻。

11月15日下午，钱塘江南岸地铁1号线湘湖站。下午3点20分，打孔工人方德伦忽然听到了很多钢管的碰撞声。抬头一看，粗大的红色钢管正向这位45岁的湖北工人砸去，“两边的墙好像瀑布一样压下来”，方当场晕了过去，后被工友救起。

在地面28米之下的钢筋工人陈景友眼前更加恐怖，当时“好像打雷一样，四周泥土倾泻而下”，在工地最底部的陈景友被埋，最后通过多次努力自行爬上地面。

但他的另外21位同事可能全部已遭遇不幸。塌陷之后不久，附近的河水倒灌形成巨大的水坑，淹没了失陷的工人。

获救者还包括曹松柏，即使过后几天，心理仍处于极度惊恐之中。在得到救治后不久，曹松柏不断抽打自己的嘴巴，心里始终惦记着他29岁的儿子，当时也在施工地道里。但他的自责始终没有换回儿子的生还消息。

是为11・15杭州地铁1号线湘湖站下沉事故。

国务院安监委在事发第5天向全国通报了杭州地铁施工五宗罪。

检察机关的调查行动也已经开启。浙江检察系统公布称，15日17时许，杭州市人民检察院、萧山区人民检察院检察官已经介入此事。16日，浙江省检察院也随即介入。

根据刑法的相关规定，造成二级重大工程事故者，可以作“后果特别严重”认定，对直接责任人员，处5年至10年以下有期徒刑，并处罚金。

这些都是看得见听得见的，但还有更多看不见的。

1.问责拉锯战

抢救之外，事故问责随即登场。这是“事故政治经济学”。

第一个问责的声音始于15日的现场。

这天，国家安监总局副局长赵铁锤赶到杭州，在工地上有一场激烈对话。赵询问施工单位“为什么不事先采取措施解除隐患”，施工单位表示，已向上级部门汇报过，“需要等上级批示”。

陪同在场的三位杭州市领导当即反驳，出现这么重大的安全隐患，施工单位应该及时采取措施补救，“根本不需等待审批”。

16日，问责白热化。杭州市政府官员、施工方中铁集团、监理单位等各方，在现场旁边的湘湖小学的一栋简易平房里，向安监系统汇报事故责任直至深夜23点方散。

就在这一夜的汇报中，施工单位中国中铁的代表在会上承认此前已发现有事故隐患出现，但没有及时上报。

事故责任初定，又擦出了相当火爆的内容。当中铁公司在汇报中提及自己是“世界500强企业”的资质时，立即引来了赵铁锤的“怒斥”。

地方政府也迅速明确划清了自己的责任。19日上午，浙江省委副书记夏宝龙在浙江在线接受网友提问时称，杭州地铁工地塌方“是一个安全生产的事件”，并提及“施工单位”应该认真地总结，事故的原因分析完之后，“肯定要有一个说法”。

在夏的发言中，政府承担的是“安全生产责任”，需对“政府行政主导”责任落实负责。

“我当时注意到了这个措辞。在事故责任中分为事故责任和行政责任，也就是说地方政府认定，这次的主要责任是由施工单位来承担。”浙江省党校一教授告诉记者。

在前三天的所有新闻发布会上，营救进展依然是最主要的报告内容。但对事故成因的追问也紧紧相随。中铁集团提及的隐患，也被细化为一些技术问题上，如“路面出现的裂缝”，“裂缝的落差达10公分左右”等。

2.“五宗罪”

直至19日，也就是事故发生第5天，中国统筹安监工作的最高议事机构“国务院安监委”，宣布了对本次事故责任五点意见。

意见中，前四点主要是针对施工单位的操作规范意见，即企业安全生产责任不落实，管理不到位；对发现的事故隐患治理不坚决、不及时、不彻底；对施工人员的安全技术培训流于形式，甚至不培训就上岗；以及劳务用工管理不规范，现场管理混乱。

最后一点板子落在地方政府头上，称“地方政府有关部门监管不力”。

这是国家权威机构第一次全面对杭州地铁事故进行总结，也第一次提及地方政府的责任。

就在同一天，来杭州实地勘察的中国科学院院士王梦恕则表示----“拍脑袋、图便宜、赶工期加上领导意见替代科学决策是杭州地铁事故的问题所在。”

“赶工期”、“图便宜”直接指向地方政府对于施工单位的要求，“领导意见替代科学决策”也被认为地方政府难辞其咎。

虽有安监委的一锤定音，但问责拉锯还需要更加科学的诊断。

20日，新华社浙江分社发表了一篇意味深长的评论，题为《任何“权威”观点都要接受事实的检验》。文中指出，近日一位“权威”专家被请到杭州地铁坍塌事故现场，向众多媒体发表了自己对事故原因的几点判断和看法，认定“这是一起突发性地质自然灾害”。

文章披露了该专家的单位，“中铁隧道集团”。

就在此前，中铁集团已经在内部会议上向赵铁锤承认，在施工中存在隐患但没有及时上报。这篇新华社文章也直陈，对于这位与中铁四局同属一个集团的专家观点，要“警惕看似中立、实际背后与调查对象有利益关联的所谓‘专家’，以及任何强势团体的声音。”

科学的责任认定，还得继续等待安监系统的事故急诊。

21日，记者再次在事故现场找到忙于调查的杭州市安监局综合处处长张世杰，其表示，事故的责任方不能盲目下定论，就目前他手中掌握的资料，“一切仍有待理清”。

在国务院安监委的通报中，并没有提及相关部门的名字，而仅仅是以“地方政府相关部门”来统一指称，但并非无迹可寻。

从部门权责分属来看，与地铁建设相关的部门多达6个以上。

2007年5月杭州市政府即下发了一份《杭州市地铁建设管理暂行办法》。文件显示，杭州市成立了一个轨道交通建设工程指挥部，专门负责地铁建设工程的日常指挥协调工作。与这个部门平行的，还有一个名为杭州市轨道交通建设资金筹措办公室，负责本市地铁建设的资金筹措。

在这两个行政机构之下，由杭州市地铁集团有限责任公司(以下简称地铁集团)这一企业主体作为地铁建设的法人主体，具体负责地铁建设的实施。

在所有的招投标文件中，招标人都是杭州市地铁集团。

文件也一一列出了相关的政府部门，包括杭州市发展改革、规划、建设、土地、房产、财政等有关行政主管部门及沿路各有关区人民政府(管委会)，要求其“做好地铁建设的有关工作”。

“这里面的协调关系很复杂，所有城市都一样。比如路线规划一般是由规划部门负责，建设施工的主管单位是建设局，但主要由企业来自主完成，安全又归安监系统等等。”杭州市地铁指挥部的人士对记者表示。

3.规划迷思

目前被诟病的是，集中在“变更规划”和“赶工期”两个问题上。

从规划上看，杭州地铁的规划，从“线跟人走”到“人跟线走”，经过了四度变更。

第一次规划是在2003年7月中旬，专家组审定，这条线路的总路线从余杭区临平镇到老城区后再到萧山区城厢街道。

2003年9月国务院办公厅发布的81号文，对快速轨道交通建设立项申请方式发生变化，根据这一精神，申报地铁的城市应达到多道门槛：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿以上，城区人口在300万人以上。

同年底，杭州顺利挤上了那一拨地铁热的末班车。

2004年美国施伟拔有限公司递交了一份优化方案，地铁线路有所变更，主张连结一主(主城)三副(临平城、下沙城、江南城)，一下子扩大了地铁的辐射区域。

2004年3月，提交最终报告，两院院士周干峙等9人参与终审。此时，一号线原方案50%左右的线路、线位进行了优化和调整，而其江南终点站由城厢街道变更为远离萧山老城区的湘湖区块。

2005年6月，国务院审批通过了杭州市城市快速轨道交通建设规划，随后，发改委批复杭州地铁1号线工可报告，线路全长53.47公里。

但是“线跟人走”还是“人跟线走”，并未确定。

2005年11月16日，杭州市委书记王国平代表杭州讲话定调，杭州地铁规划线路的主导思想是“人跟线走”，选择相对冷僻的路线，并把地铁的延伸范围扩大到了主城区以外的“三副六组团”。

对于这个扩容不久(将余杭和萧山市改区，杭州市区面积几倍扩容)的大杭州来说，这是一条具有想象力的方案选择。

就在四度变更的时间表内，杭州市近年来最大的项目之一“西湖休博会”召开。这个项目由由本地地产大鳄宋城集团出资超过34亿(未包括房产投资成本)，并在休博园附近，即萧山风情大道上修建了威尼斯水城等诸多商业地产项目。

在“人跟线走”的基调确立之后，地铁在萧山的路线就变更至了人迹相对并不稠密的这个地区，也导致了事故后对于规划变更原因的巨大猜测。

11月20日晚，杭州市发改委副主任朱师钧向本报记者称“杭州地铁一号线湘湖段是‘人跟线走’的规划理念”。地铁规划对于湘湖新城人口集聚和服务业的发展具有重要作用，有利于缓解老城区交通难、住房难的民生压力。

4.赶工期博弈

另一个争论焦点指向了工期。

在11月16日深夜举行的多方内部会议中，“赶工期”的原因浮出水面。

“在那个由省市两级政府、安监系统、施工单位等参加的会议，中铁四局六公司的副经理白中仁就说，忽略安全生产的原因，是‘为了赶施工进度’。”一位列席人士向本报记者透露。

节约时间成本，必然需要其他成本补位。在诸多基建项目中，有许多外界鲜知的通行做法。

在所有的公开的宣传资料中，包括一号线和二号线在内的两条杭州地铁都宣布将于2010年建成。

最具权威性的是一份名为2004年3月通过评审的《杭州轨道交通线网规划最终报告》，该报告称，杭州市将争取在2010年先建成地铁1号线和2 号线。但这个时间，却大大提前于国家发改委批复的项目时间。其中，一号线的工期比发改委的批复提前了1年，二号线的工期则整整提前了2年。

一份招标文件显示，国家发改委(发改投资[2006]684号文件)核准的杭州地铁一号线，计划完工时间为2011年。同样在另一份对于杭州地铁2号线的批复中，完工时间则是2012年。

但在具体站点的施工上，却屡有报道宣布工期的加速----2008年初，位于钱江新城的杭州地铁一号线市民中心站成型，这个站点的建设时间从常规的两年左右压缩至13个月，整整提前了11个月。

“赶工期太常见了。当年休博园落成的时候也发生过。”一位亲历者对记者说，在休博园竣工前，杭州相关官员一起过来帮忙，赶工期。

20日晚，提前结束国外访问归来的浙江省委书记赵洪祝也在现场发表讲话。赵在讲话中，把安全和建设放在了同样重要的位置上，称“一手抓安全”“一手抓建设”，“两手都要硬”。

11月21日，当本报记者再次询问“赶工期”问题，中铁四局党委副书记资宝成称，赶工期事情他不是“很了解”。相比之前对于“赶工期”责任的强调，中铁方面态度突然转弯。

“从大处解读，无论为城市的发展需要、老百姓出行便利、提升城市品味等各方面肯定要抓建设。但从事故方面来说，自安全施工大检查停工以来，如果不抓紧复工，那么在一些危险的节点上反而存在更大的隐患，甚至可能酿发更大的事故。”杭州地铁集团一位高层忧虑地表示。

他认为，在类似盾构掘进过程中，盲目停工危险性很大，“若正好挖到基底还没有进行浇筑和支撑突然停下来，后果可想而知。如果事故发生后畏首畏尾，就成了因噎废食。”

两手抓，这是对矛盾，如何统一，这是智慧考量。

5.中铁“潜规则”

方富泽正为工人讨工钱的事情焦头烂额。在这片地铁1号线湘湖站的工地上专管钢筋施工，手下带着40多个人，这次事故中就不幸4人遇难。

方即所谓包工头，但从所管的人数和工种看，又属于整个基建最末端的包工头，即层层转包的最后一个环节。他需要按照承包下来的价格，给他的手下发工钱。

方的上家是浙江上虞人。方称之为老板。当时能从“老板”手里争取到这份活颇为不易，方说。他的上家“老板”也并不是中铁集团的所属员工，手下有81个人，除了管钢筋的方富泽，还有几个木工班和泥工班的“班主”。

方对于自己这个“老板”的上家是否属于中铁集团，不置可否，他只是回了一句，“我们只是小包工头，中间还有很多老板的。”

在国务院安监委出具5点意见中，“劳务用工管理不规范，现场管理混乱”就是针对上述这种层层转包的现象。

按口头约定，这些工人平均日工资为每人100元，事故发生后停工至今，方富泽无法从他的“老板”手里拿到工钱，这些工人们也就无工可做也无钱可拿。

他承认，手下的工人中，既有做了十几年的熟练工，也有一窍不通的老乡，“不会的人就做简单的工作，钱少拿点，比如排钢筋，用不着培训，看看就会了。”

存在这样的普遍现象，才使得安监委亦在5点事故意见中指出，杭州地铁施工“对施工人员的安全技术培训流于形式，甚至不培训就上岗”。

11年前，1997年曾经闻名全国的钱塘江“豆腐渣”工程，即发生在杭州的钱塘江之上，距离本次地铁事故的地点不远。

在这起事故中，原定灌注一口沉井的价格是250元，由于层层转包，落到最后一轮包工头身上时只有低廉的80元，仅是原来的三分之一。这个价格，使得包工头只得以泥沙替代混凝土，灌入沉井内。

这个在上世纪90年代末全国大搞城市建设的例证，曾经是层层转包的最大典型。

历史总在重演。发生在去年年初的杭州湾大桥质量疑云中，层层转包也成为了质疑的焦点。在这个事件中，施工单位巧合的也是中铁四局(其在浙江的项目比较多)。层层承包最后找来一个从未修筑过任何桥梁的毛某，担任某桥段施工劳务的负责人，且没有任何合同。

“这些基建事故的成因都是一样的，无非是杭州地铁塌陷了，暴露得更严重罢了。”一位多年从事基建监理的技术人员告诉本报记者。

不仅是层层转包，杭州地铁1号线的监测单位也“名不副实”。

早在今年10月8日，杭州市建设工程质量安全监督总站对杭州地铁1号线湘湖站监测工作存在“监测人员不到位”、“监测内容不全”等六条问题进行通报。

本报记者发现，监测单位浙江大合建设工程检测有限公司(下称浙江大合)的背后也是中铁四局。浙江大合一位负责人委婉告知，湘湖站的监测工作真正的操作者正是施工方中铁四局。其解释称，浙江大合与中铁四局在此项目中属于“合作单位”，只是挂名。

中铁四局的“不方便直接监测”来自于一个小小的备案手续。按浙江省建设厅的相关规定，工商注册地不在浙江省内的勘察设计企业进入浙江省需经备案。仅仅为了绕过“备案”的麻烦，出现了上述假借合作为名的通道。

“中铁四局本身技术过硬，他们不通知，我们不便派人过去。”浙江大合方面解释其不履行义务的原因。

“由于地铁工程涉及到地下施工的建设工程，每天必须的动态监测涉及到土壤含水量、土地沉降等多个方面，对施工安全至关重要。”同属杭州地铁监测单位的上海岩土工程勘察设计院工程师顾国荣告诉本报记者。

6.资质供需失衡？

追溯源头，作为浙江省重点项目的杭州地铁1号线，其站点建设的招标要求不可谓不高。

列在首位的资质要求便是，(投标方)需具备市政公用工程施工总承包特级资质，或铁路工程施工总承包特级资质，或市政公用工程施工总承包壹级资质。

“要获得市政公用工程施工总承包特级资质，就有很多条件，比如注册资本3亿元，净资产3.6亿元，企业近3年年平均工程结算收入15亿元以上等等，这些都需要同时达到。”一位在建筑行业十数年的民企承包商告诉本报记者。

这些条件大都以资金作为“硬杠杠”，并要求“5年时间内承包过4类城市工程的2类”等经验。地铁项目中，除需具备上述三个资质之一，还要同时具备“城市轨道交通工程专业承包资质”，且有“城市轨道交通地下车站工程业绩”。

这个资质则又需要“企业近5年累计修建地铁、轻轨等城市轨道交通工程5公里以上”，以及“企业注册资本金1亿元以上，企业净资产1.2亿元以上”。

从供求来看，全国符合上述资质、能够有资格做“总承包”的企业非常有限。在房屋建筑领域，尚有广厦建设、中天建设等民营企业活跃其间。

而公用工程、铁路工程施工、轨道交通工程等总承包资质，则基本集中在大型国有企业如中国中铁、中国铁建等手中，其他企业只能等待转包机会或者干点小活。

但从需求来看，全国正在建设的基建项目众多，尤其是地铁项目。以11月12日北京市最新宣布的大型地铁扩建项目为例，就高达900亿元之多。此外，广州、深圳等珠三角城市也同时宣布了地铁建设项目，整体投资亦在千亿上下。

这种建设资质供需失衡，使得“市场之手”产生了扭曲和变形，大部分地铁等工程在前述几家国企中标后，立即转手分包。

“这里面还是一个管理的问题。”建设部政策研究中心城乡规划建设处处长、研究员翟宝辉说，“中标方如果转手分包放松甚至是放任管理，问题就会出现。比如招标方的要求是甲级资质以上，那么总承包方就应该不得将工程分包给甲级资质以下的单位，这样整个市场才能够有序发展。”

翟认为，单纯的放开准入，会使得原本庞杂的市场会更加难于管理，资质评定过程中也容易滋生腐败。

既不培育市场主体，供求选择过少，必然导致了现实利益选择中的另一个“图景”。

“在实际操作中，猫腻多了。”前述在建筑行业浸淫多年的承包商称，实际上，建筑行业的投标流程是倒置的----如果有一家承包商对某工程属意，其会找到有资质竞标的大建筑企业，挂靠在其名下，支付一定的“管理费”，或称“挂靠费”。

如此，该承包商就以后者的资质和名义进行投标。对此建筑单位也心知肚明，在支付施工费用时，将费用直接打入实际干活的承包商账户，并不与大建筑企业发生关联。

这样的操作方式，即把严格的招标要求化解于无形。不少拥有资质的大建筑企业也乐于收取这个轻松的费用。

作为一个惯例，大项目的建设单位只能和少数施工单位形成了一种“利益捆绑”。

“事故之后，日后总还要合作，这个地铁项目也将继续建设下去。”中铁集团的一位高层说。

事实上，自停工以后，有些危险性大的地段经过专家实地查勘和评审同意，已经逐步开始复工。但之后还会否“赶工期”，则是一个从上而下都不会给出答案的问题。

方富泽也有些无奈，“不用上面说赶工，我也会要手下的人赶，早点做完才有得赚，还能跟着我再去接别的活。” 这不仅是小包工头的逻辑。

“赶工期肯定是对施工方也有好处。每个工期，施工方都必须组织相应的技术力量，相应的设备人力和资金的投入。早点结束早点可以接手别的工程。”一位中铁集团的高层透露说。

方此时，应对危机，内需拉动正以“出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实”的要求在全国迅速进行。
　